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De la complémentarité du régionalisme et du multilatéralisme dans le système commercial international

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Le multilatéralisme est né d'un idéal de paix.

Le multilatéralisme est né d’un idéal de paix.

En 2011, le rapport de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) énonçait dans son introduction qu’« il y a [dans les relations commerciales] une tension féconde entre les approches régionale et multilatérale, qui, malgré de fréquentes complications, a généralement favorisé l’ouverture commerciale et l’intégration économique ». C’est dire si en droit international économique, ces deux dimensions sont contradictoires et pourtant complémentaires.

Le multilatéralisme revêt tant d’idéaux qu’il n’a jamais été explicitement défini, sinon par des traits caractéristiques par l’expérience qu’on en a eu. Aussi, le multilatéralisme est-il né d’un idéal de paix. Et la Société des Nations en a été le premier laboratoire. « Une association générale des nations devra être formée sur la base de pactes spécifiques dans le but de fournir des garanties mutuelles d’indépendance politique et d’intégrité territoriale aux grands comme aux petits Etats ». Lors de son discours le 8 janvier 1918, le président américain Woodrow Wilson, donnait sans le savoir, les premiers éléments de définition du multilatéralisme : un accord liant tous les Etats sur une base réciproque d’obligations comme de droits. Ce “quatorzième point“ annonce alors la genèse de la Société des Nations, première organisation multilatérale, et pourtant tous les Etats n’y sont pas présents. Le Président américain y voit là les fondations d’un socle de prospérité et de paix internationale.

Le socle démocratique du multilatéralisme

Au début du XXème siècle, l’Europe est en guerre, mais l’Europe est aussi le premier partenaire commercial des Etats-Unis, et l’entente entre les pays européens conditionne leur développement économique. Les Etats-Unis, se rendant compte de leur dépendance avec d’autres continents, imaginent pour garantir la prospérité du continent nord-américain une société internationale. Cette société serait une société d’États, telle imaginée par Grotius, Hobbes, Rousseau et Kant au XVIIème et XVIIIème siècle alors que l’Europe entre dans la modernité, et qu’il convient d’assurer la paix entre ses États. Ainsi, le multilatéralisme n’est plus un concept idéaliste et philosophique, mais devient un véritable projet politique entrepris par le Président Wilson et ses successeurs. Celui-ci consiste à assurer la prospérité économique américaine en diffusant les valeurs démocratiques promulguées par l’édifice d’un ordre international.

Par ailleurs, l’on retrouve l’empreinte du multilatéralisme avec l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) qui institue la « clause de la nation la plus favorisée ». Cette clause cristallise le principe de non-discrimination et permet à chaque États membres de bénéficier, de manière multilatérale, des faveurs accordées bilatéralement.

Ainsi, l’on pourrait définir le multilatéralisme comme étant un pacte social, égalitaire, contrôlé par des institutions indépendantes des États, et dont la pérennité est sauvegardée par des organes de règlements des différents. À ces caractéristiques nous y ajouterons un élément clé sans lequel le multilatéralisme ne fonctionnerait pas : les principes démocratiques. En effet, le multilatéralisme pourrait se définir de manière souple comme étant « l’application des principes démocratiques aux rapports interétatiques ». L’OMC incarne donc ici le multilatéralisme économique, quand l’ONU et ses institutions spécialisées incarnent le multilatéralisme politique. Ainsi, le GATT signé le 30 octobre 1947 constitue le pacte démocratique destiné à harmoniser les politiques douanières des États signataires. C’est le premier accord multilatéral de libre-échange réunissant 23 pays à la sortie de la Seconde Guerre Mondiale. La volonté de fonder une instance garantissant la prospérité de ce pacte a d’abord échoué en 1948 (Charte de la Havane), pour finalement aboutir en 1994 avec l’Accord de Marrakech instituant l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Cette organisation internationale incarne encore aujourd’hui le multilatéralisme économique, et le renforce par son organe de règlement des différends.

Pour autant, le multilatéralisme économique, que nous désignerons dans cette étude par le terme générique “multilatéralisme“, se dessine sous plusieurs formes, tant au niveau international, qu’au niveau régional, et il convient de le distinguer du régionalisme.

Un régionalisme par étapes

Le régionalisme, en droit international économique, est le processus par lequel se forment des relations privilégiées entre plusieurs pays, notamment pour favoriser les échanges commerciaux. Et l’histoire très ancienne de ce processus justifie le choix d’une définition souple. Il suffirait de remonter aux premières relations économiques bilatérales. Pour autant, la notion même de régionalisation aura tendance à orienter notre réflexion vers le caractère géographique des échanges. En cela que les Etats se regrouperaient par leur proximité géographique. Mais réduire le régionalisme à une telle définition reviendrait à ne pas prendre en considération son évolution ; et le régionalisme est aujourd’hui toujours bilatéral, mais il est aussi plurilatéral, interrégional et intrarégional.

En effet, le Rapport de l’OMC identifie le régionalisme sous trois aspects (« trois vagues »), la première est une période située entre 1950 et 1980, et se justifie par une volonté commune des Etats européens d’établir une paix durable sur leur continent. Ainsi, le premier accord régional véritablement important est celui instituant la Communauté Économique Européenne en 1958. Celui-ci ayant été conclu sous l’égide du GATT, considérant le régionalisme de manière souple, il semble inexistant avant le GATT. Bien au contraire, le régionalisme tient ses origines dans le bilatéralisme. Et le premier exemple d’accord commercial bilatéral est le Methuen, signé en 1703 par l’Angleterre et le Portugal. Il prévoyait entre autres que l’importation des vins portugais en Angleterre serait soumise à un droit de douane inférieur d’un tiers au droit appliqué aux vins français et que les étoffes de laine anglaises entreraient au Portugal en franchise de droits. L’on voit que le développement des traités commerciaux bilatéraux trouve son impulsion en Europe où la Grande-Bretagne érigée au rang de première puissance économique mondiale tente de défendre le libre-échange. C’est d’ailleurs cette même impulsion européenne qui entrainera un effet domino et se verra être le laboratoire d’un schéma évolutionnel et progressif du régionalisme. En effet, le bilatéralisme est le premier “système“ d’échange commercial choisit, non pas caractérisé exclusivement pas une géographie, mais plutôt par les sphères d’influences coloniales associées aux empires développées tout au long du XVIIIème et XIXème siècles. Mais celui-ci tend à s’élargir dans la mesure où, et nous le démontrerons dans notre étude, le développement économique appelle le développement dans un effet boule de neige. Ainsi, le bilatéralisme s’ouvre à d’autres États membres, et devient plurilatéral. Un exemple très probant est celui de l’Accord de libre-échange (ALE) établit en 1989 entre le Canada et les Etats-Unis, devenu l’Accord de Libre-Echange Nord-Américain (ALENA) en accueillant de ce fait le Mexique comme nouveau partenaire. En d’autres termes, la multiplication des accords commerciaux régionaux s’accompagne d’une évolution de ceux-là tant dans leur intégration que dans leur élargissement à d’autres États membres, et là se trouve le processus de régionalisation.

Le régionalisme pour certains, c’est l’explosion d’accords discriminatoires dans le système commercial multilatéral, et l’OMC en danger face à cette réalité. Pour d’autres, au contraire, c’est l’aboutissement des principes de l’OMC à l’échelle régionale, et donc en rien une contradiction au système multilatéral. Celui-ci a d’ailleurs été pris en compte par le GATT en 1947 dans son article XXIV. Aussi, le multilatéralisme pensait-il endiguer en 1947 le régionalisme par des règles de droit. Se dessinent alors les premiers balbutiements d’une relation entre le multilatéralisme et le régionalisme dont la nature reste encore à définir, puisqu’elles demeurent en évolution continue. Aujourd’hui cette relation est omniprésente, et il y a un dialogue clair entre les deux dynamiques, mais la nature de leur relation fait débat, tant les thèses à son égard se contredisent. En effet, derrière le régionalisme transparaît la multiplication d’accords qui se chevauchent et interagissent entre eux.

Ce paysage à l’échelon régional en créé un autre au niveau international caractérisé sinon par des choix clairs entre régionalisme et multilatéralisme, du moins par une interaction complexe, voire une concurrence, entre les diverses dynamiques.

Régionalisme et multilatéralisme, entre complémentarité et interdépendance

Dès lors, parler de “complémentarité“, lorsqu’on évoque le régionalisme et le multilatéralisme, peut paraître paradoxal, les deux systèmes étant a priori contradictoires. Si complémentarité il y a, alors la combinaison des deux donne naissance à un système “complet“. Mais derrière l’utilisation de ce terme pour tenter d’expliquer l’orientation prise dans les relations qu’entretiennent ces dynamiques, se cache une complexité accrue des liens.

Pour autant, ces différents régimes coexistent pour ne former qu’un seul et unique système commercial multilatéral cohérent.

Benjamin Constant disait en 1813 que « Nous sommes arrivés à l’époque du commerce, époque qui doit nécessairement remplacer celle de la guerre, comme celle de la guerre a dû nécessairement la précéder ». Ainsi, l’on peut dire que l’effet de regroupement d’États, qu’il soit multilatéral ou régional repose avant tout sur un projet de paix. Pour autant, le dessein de paix est intimement lié à celui économique. Jean Monnet disait que l’on ne peut pas faire la guerre à notre client ; l’idée est donc d’organiser la paix par le développement des relations économiques. Et quelque part l’OMC demeure la garante de cet équilibre entre paix et économie.

L’on comprend alors pourquoi la montée du régionalisme dans le paysage commercial global provoque des tensions. En cela que de l’apparition de sous-systèmes au milieu du système multilatéral se profile un risque de mise en concurrence entre les régions et, par conséquent, une mise à mal des négociations multilatérales au sein de l’OMC.

À l’heure où le commerce multilatéral dispose d’institutions propres pour garantir son bon fonctionnement, celles-ci se voient mises à l’écart par des préférences régionales. Le système commercial international est en mutation continue : les cycles de négociations entretenus par l’OMC demeurent mais les négociations au niveau régional prolifèrent, et certains même s’interrogent sur la légitimité de l’OMC devant un tel dépassement. En effet, aujourd’hui le régionalisme n’est plus celui d’hier, il est un régionalisme “profond“, puisque les Etats dépassent désormais la réduction des tarifs douaniers dans leurs entendements réciproques. Et l’actuel cycle de Doha ouvert en 2001 montre combien la pratique multilatérale pose des difficultés. Ces difficultés quelles sont-elles ? Aujourd’hui le système de l’OMC abrite 160 États membres avec toutes les inégalités de fait qui les séparent. Il semble alors presque normal de vouloir négocier à un niveau régional, c’est-à-dire des négociations réduites à quelques dizaines de voix. Et pour cause, l’association d’États de même niveau économique permet une avancée plus rapide dans l’approfondissement des échanges, que ne pourrait permettre le multilatéralisme. Dès lors, l’OMC en tant que pilier de la stabilité mondiale, l’ouverture des échanges et les institutions qui la soutiennent sont-elles pour autant en danger ? L’évolution du régionalisme permet de répondre à la négative. En effet, le régionalisme ne provoque guère une diminution des échanges, bien au contraire ; il les pérennise par l’approfondissement des accords via une harmonisation progressive des règles de droit intra régionales, et l’Union européenne (UE) en est un exemple. Mais le régionalisme est plus complexe que la simple association d’Etats au développement économique commun, aujourd’hui le régionalisme met en évidence la consécration d’une interdépendance entre les États. En effet, si l’ASEAN s’est élargie au Cambodge et au Vietnam, s’associant du même coup à des Etats moins développés économiquement par rapport aux autres États membres, c’est bien parce que l’Indonésie ou la Thaïlande y voyaient un intérêt. Par ailleurs, il existe désormais des accords conclus entre les différentes régions (Accord entre l’Union européenne et la Communauté des États d’Afrique de l’Ouest), ces négociations interrégionales démontrent la progression du système commercial multilatéral vers un fédéralisme économique mondial ; l’intérêt est ici de savoir si l’OMC, telle qu’elle a été instituée, est capable d’accompagner ce processus déjà amorcé.

En effet, l’étude au cas par cas du multilatéralisme et du régionalisme à l’heure actuelle montre qu’il y a deux dynamiques distinctes qui évoluent dans le système commercial international. Ces deux sphères semblent a priori contraires, pour autant leur progression dans la libéralisation des échanges dépend de l’évolution de l’une comme de l’autre. Et si les principes promulgués par l’OMC demeurent l’objectif principal et prioritaire, c’est-à-dire à terme un multilatéralisme abouti, le régionalisme n’en ait pas moins un outil avec lequel l’OMC doit travailler.

Garance Gabard

Sources :

– Rapport de l’OMC sur le commerce mondial, « L’OMC et les accords préférentiels: de la coexistence à la cohérence », 2011

– Philippe Moreau, Defarges « Le multilatéralisme et la fin de l’histoire », Politique étrangère, n°3, Volume 69, 2004,

– Thomas Woodrow Wilson, Les quatorze points, discours du 8 janvier 1918 énonçant un programme en quatorze point pour mettre fin à la Seconde Guerre Mondiale

– Benjamin Constant, De l’esprit de conquête et de l’usurpation dans leurs rapports avec la civilisation européenne, 1813.



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